行業動態hyjj
更好建設金融穩定長效機制 守住不發生系統性風險底線
——人民銀行副行長宣昌能在2022金融街論壇年會上的講話
（2022年11月(yue)21日）
尊敬的各位來賓，朋友們：
晚上(shang)好(hao)！非常高興出席金(jin)融街論壇(tan)年會(hui)，預(yu)祝大會(hui)圓滿召(zhao)開。
大(da)家(jia)(jia)都知道，當前(qian)，全(quan)球(qiu)發展面臨不少新挑(tiao)戰和(he)不確(que)定性，國際金融風(feng)險增加。通脹持續維持高位(wei)，成為全(quan)球(qiu)經濟(ji)的(de)最大(da)挑(tiao)戰。百年變(bian)局和(he)世紀疫(yi)情疊加，主要(yao)發達經濟(ji)體(ti)央(yang)行快(kuai)速收(shou)緊貨幣(bi)政策(ce)，全(quan)球(qiu)經濟(ji)衰退跡象已經顯現，或將進(jin)入滯脹狀態。值得關注的(de)是，新冠疫(yi)情導致政府債務(wu)(wu)大(da)幅增加，企(qi)業和(he)家(jia)(jia)庭部門的(de)資(zi)產(chan)負債表受到損害(hai)，全(quan)球(qiu)杠(gang)桿率高企(qi)，金融市場容易受到情緒和(he)宏觀政策(ce)因素等(deng)的(de)影響，債務(wu)(wu)較(jiao)重的(de)部分經濟(ji)體(ti)對全(quan)球(qiu)融資(zi)緊縮更加敏感，一些脆(cui)弱國家(jia)(jia)的(de)經濟(ji)金融走向有(you)很大(da)的(de)不確(que)定性。
從(cong)國內看，近(jin)期國民(min)經濟主要指(zhi)標(biao)恢(hui)復(fu)(fu)企穩(wen)，積極因素累積增多，總體運行在合理(li)區間(jian)。但也要看到，我國發(fa)展進入戰(zhan)略機遇(yu)和風險挑戰(zhan)并存時期，國內經濟恢(hui)復(fu)(fu)基礎(chu)仍(reng)不牢固(gu)。
黨的十八大(da)以(yi)來，在以(yi)習近平(ping)同志為核(he)心的黨中央堅強領導下，我國金(jin)融(rong)(rong)業改革(ge)發展(zhan)穩(wen)(wen)定取得歷史性的偉(wei)大(da)成(cheng)就，金(jin)融(rong)(rong)服務(wu)實體(ti)經濟能力(li)和水平(ping)顯著提高(gao)，金(jin)融(rong)(rong)風險整體(ti)收斂、總(zong)體(ti)可控，金(jin)融(rong)(rong)治理體(ti)系和治理能力(li)現代化持(chi)續推進(jin)。同時也要看到(dao)，當前金(jin)融(rong)(rong)服務(wu)高(gao)質量發展(zhan)任務(wu)艱巨，金(jin)融(rong)(rong)改革(ge)發展(zhan)穩(wen)(wen)定面臨一(yi)系列新(xin)課題新(xin)挑(tiao)戰，國內依然存(cun)在金(jin)融(rong)(rong)風險隱患，防范金(jin)融(rong)(rong)風險還須解決(jue)許(xu)多(duo)重大(da)問題。
黨(dang)的(de)二十大報告明確指出，要守(shou)住不發生系統性風(feng)險(xian)底線。我們必須深(shen)入學(xue)習貫(guan)徹(che)黨(dang)的(de)二十大精(jing)神，把(ba)習近平新(xin)時代中國特(te)色社會主義思想貫(guan)徹(che)落實到(dao)金融工作的(de)各方(fang)面、全(quan)(quan)過程(cheng)。必須按(an)照(zhao)黨(dang)中央(yang)決策(ce)部署，深(shen)化金融體(ti)制改革，推進(jin)金融安全(quan)(quan)網建(jian)設，持續強(qiang)化金融風(feng)險(xian)防(fang)控能力。在(zai)此，我借這(zhe)個(ge)機(ji)會，與大家交流關于扎實推進(jin)金融穩定長效機(ji)制建(jian)設的(de)一些(xie)體(ti)會和思考(kao)。
一、巴塞爾(er)協(xie)議III與(yu)系統(tong)性金(jin)融風險(xian)防(fang)范
牢牢守(shou)住不發生系(xi)統性(xing)金(jin)融(rong)(rong)風險的(de)(de)底線，切實(shi)維護(hu)金(jin)融(rong)(rong)穩定，已是我國(guo)金(jin)融(rong)(rong)監管的(de)(de)重中之重。資本是銀(yin)行(xing)承擔風險和吸收損失的(de)(de)首要資金(jin)來源，建立(li)資本約(yue)束機制是促進(jin)商(shang)業(ye)銀(yin)行(xing)穩健(jian)經營的(de)(de)重中之重。巴塞(sai)爾銀(yin)行(xing)監管委員會（BCBS）在資本金(jin)約(yue)束規(gui)則(ze)的(de)(de)基礎上(shang)，逐(zhu)步推動形成(cheng)銀(yin)行(xing)業(ye)的(de)(de)監管規(gui)則(ze)體(ti)系(xi)。
2008年國際(ji)金(jin)融危(wei)機(ji)后(hou)，巴塞爾委員會先后(hou)于2010年12月和2017年12月發布了《增強銀(yin)行和銀(yin)行體系(xi)穩(wen)健性的全(quan)球監(jian)(jian)管框架》和《后(hou)危(wei)機(ji)改革的最終方案》兩(liang)份巴塞爾協議III框架文(wen)本，在文(wen)中對資(zi)本工具的定(ding)(ding)義進行了調(diao)整，提出杠桿率、流動性覆(fu)蓋率、凈穩(wen)定(ding)(ding)資(zi)金(jin)比例等(deng)監(jian)(jian)管要求，強化了流動性監(jian)(jian)管，增加流動性覆(fu)蓋率和凈穩(wen)定(ding)(ding)融資(zi)比率指標，提出資(zi)本留存緩沖和逆周(zhou)期資(zi)本緩沖的要求，體現(xian)了宏觀(guan)(guan)審(shen)慎監(jian)(jian)管理念(nian)，形成(cheng)了宏觀(guan)(guan)審(shen)慎和微(wei)觀(guan)(guan)審(shen)慎相結合的全(quan)新(xin)金(jin)融監(jian)(jian)管框架。
隨著《巴塞爾協議Ⅲ》最終版落地在即，我國開始(shi)籌備相關管理辦法(fa)的(de)修訂工作。今(jin)年(nian)7月1日，在銀(yin)(yin)保(bao)(bao)監會發布的(de)《中國銀(yin)(yin)保(bao)(bao)監會2022年(nian)規章立法(fa)工作計(ji)劃(hua)》中，就明(ming)確提出了關于《商業銀(yin)(yin)行(xing)資(zi)本管理辦法(fa)（試行(xing)）》的(de)修訂計(ji)劃(hua)。
然(ran)而，巴(ba)塞(sai)爾(er)協議III也絕非萬(wan)能(neng)藥，還(huan)存在一些(xie)不(bu)足。從防(fang)(fang)范和化解金(jin)融風險的(de)角度(du)，巴(ba)塞(sai)爾(er)協議III主要還(huan)是圍繞資本監管這一指標進行“修(xiu)修(xiu)補補”，對于(yu)系統(tong)性風險的(de)管理主要集(ji)中(zhong)在微觀層面(mian)的(de)改進，并未觸及本質制度(du)安排。系統(tong)性風險的(de)防(fang)(fang)范還(huan)需要其他(ta)配套制度(du)和措(cuo)施同向發力。
二、實施并完善存款保險制度
存款保險是(shi)防(fang)止(zhi)擠兌、促(cu)進銀行體系穩定運行的(de)一項基(ji)礎性制度安排，是(shi)現代金(jin)融安全網的(de)重(zhong)要組(zu)成部分(fen)。在多年(nian)深入調查研究和廣泛(fan)征求意見(jian)的(de)基(ji)礎上(shang)，2015年(nian)我國《存款保險條例(li)》正式實(shi)施，2022年(nian)6月(yue)末全國共有4018家投保機構。
我國存(cun)(cun)款(kuan)(kuan)保(bao)(bao)險(xian)(xian)(xian)(xian)制(zhi)度(du)旨在(zai)(zai)加強(qiang)對存(cun)(cun)款(kuan)(kuan)人的(de)(de)保(bao)(bao)護，推動形成市場化(hua)的(de)(de)風險(xian)(xian)(xian)(xian)防范和處置(zhi)(zhi)框(kuang)架，建立維護金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)穩定運行(xing)(xing)的(de)(de)長效機(ji)制(zhi)，促進金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)改(gai)革和銀(yin)行(xing)(xing)業(ye)健康發(fa)展(zhan)，目前這方(fang)面的(de)(de)作用正(zheng)在(zai)(zai)逐(zhu)步顯現。在(zai)(zai)包商銀(yin)行(xing)(xing)等高風險(xian)(xian)(xian)(xian)中小(xiao)銀(yin)行(xing)(xing)風險(xian)(xian)(xian)(xian)處置(zhi)(zhi)過程(cheng)中，存(cun)(cun)款(kuan)(kuan)保(bao)(bao)險(xian)(xian)(xian)(xian)的(de)(de)很多功能得到了(le)有效發(fa)揮(hui)(hui)。隨(sui)著風險(xian)(xian)(xian)(xian)差別費(fei)率、早期糾正(zheng)、風險(xian)(xian)(xian)(xian)處置(zhi)(zhi)等核心機(ji)制(zhi)逐(zhu)步發(fa)揮(hui)(hui)作用，未來對存(cun)(cun)款(kuan)(kuan)類金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)機(ji)構(gou)的(de)(de)市場約束(shu)更(geng)強(qiang)，有助于及時(shi)防范和化(hua)解金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)風險(xian)(xian)(xian)(xian)，進一步提升金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)安全(quan)網的(de)(de)整體效能，助推金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)業(ye)穩健發(fa)展(zhan)。
三、健全宏觀審慎管理體系
2008年國際(ji)金(jin)融危機(ji)后，國際(ji)社會從“逆(ni)周(zhou)期、防(fang)傳染”的(de)視角，重新(xin)檢視和(he)強化(hua)金(jin)融監管(guan)安排，完善(shan)分析(xi)框(kuang)架(jia)和(he)監管(guan)工具，強化(hua)宏(hong)觀審(shen)慎管(guan)理在某種意義上已(yi)成為全球性共(gong)識。健全宏(hong)觀審(shen)慎管(guan)理體系，避免金(jin)融風險跨機(ji)構、跨市場傳染，加強對系統重要(yao)性金(jin)融機(ji)構的(de)統籌(chou)監管(guan)，逐步將主要(yao)金(jin)融活動、金(jin)融市場、金(jin)融機(ji)構和(he)金(jin)融基(ji)礎設施納入宏(hong)觀審(shen)慎管(guan)理。
從全(quan)球看，近(jin)年來(lai)，主要經(jing)濟體貨幣(bi)政策(ce)超常寬松、政府部門過(guo)度舉債、資產市場(chang)泡沫化嚴重、金(jin)融(rong)產品復雜化等問題反復引發金(jin)融(rong)隱憂。例如，近(jin)期英(ying)國政府減稅計劃引起金(jin)融(rong)市場(chang)大幅震蕩，英(ying)格(ge)蘭銀(yin)行被迫暫緩收(shou)緊貨幣(bi)政策(ce)，來(lai)穩(wen)定金(jin)融(rong)市場(chang)。
我國在宏觀(guan)(guan)審慎(shen)管理方面取(qu)得(de)了積(ji)極(ji)進展，如，2020年9月(yue)，發布了《關于建(jian)立逆周(zhou)期資本緩沖機制的通知(zhi)》；2021年12月(yue)，發布了《宏觀(guan)(guan)審慎(shen)政(zheng)策(ce)指引（試行）》，等(deng)等(deng)。中央(yang)銀行如何(he)(he)有效實(shi)施宏觀(guan)(guan)審慎(shen)管理，如何(he)(he)與貨幣政(zheng)策(ce)良好配合形(xing)成雙支(zhi)柱宏觀(guan)(guan)政(zheng)策(ce)框架，仍然是一(yi)個值得(de)探(tan)索的前沿課(ke)題。
四、加強全球(qiu)系統重要性銀(yin)行總損失吸收能力(li)建設
全球系統重(zhong)要性金(jin)(jin)融(rong)機構(gou)規模大、復雜性高(gao)、與其他(ta)金(jin)(jin)融(rong)機構(gou)關聯性強(qiang)，在(zai)(zai)(zai)金(jin)(jin)融(rong)體系中提供(gong)關鍵的(de)金(jin)(jin)融(rong)服務，對整個金(jin)(jin)融(rong)體系高(gao)效運行(xing)有(you)著(zhu)重(zhong)要影響(xiang)。在(zai)(zai)(zai)2008年金(jin)(jin)融(rong)危機中，西方國家通過提供(gong)擔保、直接注(zhu)資、購(gou)買問題(ti)資產等(deng)方式(shi)救助(zhu)大型銀行(xing)集團，付出了(le)(le)高(gao)昂的(de)公(gong)共成本，不(bu)(bu)但增(zeng)加(jia)了(le)(le)財政負擔，還(huan)導致“大而不(bu)(bu)能倒”的(de)道德(de)風險。總(zong)損失吸收能力（TLAC）就是在(zai)(zai)(zai)這個背景下(xia)提出的(de)，TLAC強(qiang)調應(ying)當由股(gu)東和機構(gou)債(zhai)權(quan)人先行(xing)吸收損失，降低公(gong)共資金(jin)(jin)救助(zhu)成本，力圖從(cong)根本上解(jie)決“大而不(bu)(bu)能倒”問題(ti)。
2015年，金融穩(wen)(wen)定(ding)理事(shi)會（FSB）正式發布《TLAC條款(kuan)》，對全(quan)球系(xi)統(tong)(tong)重要性(xing)銀(yin)行（G-SIBs）提出了TLAC要求，要求確保(bao)全(quan)球系(xi)統(tong)(tong)重要性(xing)銀(yin)行在(zai)處(chu)置中具備(bei)充足的(de)損失吸收和資本(ben)重組能力(li)，在(zai)陷入危機時(shi)，首(shou)先采(cai)取(qu)“內部(bu)紓困（bail-in）”或“自(zi)救”的(de)方(fang)式，維(wei)持關鍵業(ye)務和服務功能的(de)連續性(xing)，避免動用公共資金進行“外(wai)部(bu)援助(zhu)（bail-out）”。目前，TLAC監管國際標準已成為相(xiang)關國家(jia)監管當局和市場參(can)與者評估單家(jia)全(quan)球系(xi)統(tong)(tong)重要性(xing)銀(yin)行穩(wen)(wen)健性(xing)的(de)重要指標。
2011年以來，中(zhong)國(guo)銀(yin)(yin)行、工商銀(yin)(yin)行、農業銀(yin)(yin)行、建(jian)設銀(yin)(yin)行相繼(ji)被認定(ding)為全(quan)球(qiu)系(xi)統(tong)重(zhong)要(yao)性銀(yin)(yin)行，未來交通(tong)銀(yin)(yin)行、招商銀(yin)(yin)行等也可能進入全(quan)球(qiu)系(xi)統(tong)重(zhong)要(yao)性銀(yin)(yin)行名單(dan)。
加強我(wo)國全(quan)(quan)球(qiu)系(xi)統(tong)(tong)(tong)重(zhong)要性(xing)銀(yin)行(xing)TLAC建設，保(bao)障其具有(you)充足(zu)的損失吸收(shou)和(he)(he)資本重(zhong)組能力，有(you)助于(yu)增(zeng)強我(wo)國金(jin)融(rong)體(ti)系(xi)的穩(wen)定性(xing)和(he)(he)健康(kang)性(xing)，防范化解系(xi)統(tong)(tong)(tong)性(xing)金(jin)融(rong)風(feng)險。去年10月，人(ren)民銀(yin)行(xing)、銀(yin)保(bao)監會和(he)(he)財政部發布《全(quan)(quan)球(qiu)系(xi)統(tong)(tong)(tong)重(zhong)要性(xing)銀(yin)行(xing)總(zong)損失吸收(shou)能力管(guan)理辦(ban)法(fa)》（以下簡稱《管(guan)理辦(ban)法(fa)》），對我(wo)國全(quan)(quan)球(qiu)系(xi)統(tong)(tong)(tong)重(zhong)要性(xing)銀(yin)行(xing)提出了TLAC監管(guan)要求，構建了全(quan)(quan)面的TLAC監管(guan)框架，有(you)助于(yu)提高全(quan)(quan)球(qiu)系(xi)統(tong)(tong)(tong)重(zhong)要性(xing)銀(yin)行(xing)服務實體(ti)經濟和(he)(he)抵(di)御風(feng)險能力，增(zeng)強我(wo)國金(jin)融(rong)體(ti)系(xi)的穩(wen)定性(xing)和(he)(he)健康(kang)性(xing)。
今(jin)年4月(yue)，人民(min)銀行(xing)(xing)、銀保(bao)監會發布《關于全(quan)球系統重(zhong)要性銀行(xing)(xing)發行(xing)(xing)總(zong)損失吸收能(neng)力非資本債券有(you)關事項的通(tong)知》，在我(wo)國正式推(tui)出TLAC非資本債券這一(yi)創新(xin)型(xing)工具，進一(yi)步拓寬了我(wo)國全(quan)球系統重(zhong)要性銀行(xing)(xing)的TLAC補充渠道，豐富(fu)了債券市場產(chan)品序列，對我(wo)國金(jin)融(rong)市場的發展具有(you)積(ji)極(ji)意義。
《管理(li)辦(ban)法》以我(wo)國系統重要(yao)性銀(yin)(yin)行(xing)為(wei)監(jian)管對(dui)象，構建(jian)了(le)(le)我(wo)國的TLAC監(jian)管框(kuang)(kuang)架，對(dui)TLAC定義、構成、達標要(yao)求、監(jian)督檢查和信息披(pi)露等方面(mian)進行(xing)了(le)(le)全面(mian)規范。應該說，我(wo)國的TLAC框(kuang)(kuang)架在與國際(ji)金融監(jian)管標準(zhun)接軌的同時，也充(chong)分(fen)考慮了(le)(le)我(wo)國銀(yin)(yin)行(xing)業(ye)發展實(shi)踐(jian)。具體(ti)而言(yan)，主要(yao)體(ti)現(xian)在以下方面(mian)：
一是(shi)明(ming)確TLAC非資(zi)(zi)本債(zhai)務工具的合格標準，理順(shun)現有各(ge)類工具的損失吸收順(shun)序(xu)；二是(shi)借鑒相(xiang)(xiang)關國際經驗，允許存款保(bao)險基金計入(ru)TLAC；三是(shi)合理安排(pai)TLAC非資(zi)(zi)本債(zhai)務工具實施資(zi)(zi)本扣減規則的過渡期；四是(shi)強化監督檢(jian)查要(yao)求，將TLAC監管(guan)與我國全(quan)球(qiu)系統重要(yao)性(xing)(xing)銀行的處置機制建設相(xiang)(xiang)結(jie)合，審(shen)查全(quan)球(qiu)系統重要(yao)性(xing)(xing)銀行的恢(hui)復與處置計劃，評估TLAC工具的可執行性(xing)(xing)。
關于進(jin)一步推動我國TLAC達標，有以下幾點思考和建議。
一是落實主體責任，國內全球系(xi)統(tong)重要性銀行(xing)應建立完善的TLAC內部管理(li)機制，制訂中長期TLAC達標規(gui)劃，確保2025年和(he)2028年起分別(bie)滿足TLAC監管要求。
二是推進TLAC工具的外源補充。統(tong)籌(chou)規劃資本工具、TLAC非資本債務(wu)工具的發(fa)行。
三是推動TLAC工(gong)具發行，加(jia)大(da)市場(chang)培育力度。應繼續加(jia)大(da)對(dui)TLAC非(fei)資本債(zhai)務工(gong)具的市場(chang)培育力度，改善發行環境，拓寬投(tou)資者范(fan)圍，鼓勵我國全球系統重(zhong)要性銀(yin)行赴境外市場(chang)發行TLAC非(fei)資本債(zhai)務工(gong)具。
四是(shi)完善(shan)制度框架，夯實法律基礎(chu)。在《管理辦法》基礎(chu)上，進一步研究TLAC信息披露、內部(bu)TLAC規則等，不斷完善(shan)我國TLAC監(jian)管制度體系，提高全球系統重要(yao)性(xing)(xing)銀行在境內外的可處置性(xing)(xing)。
此外，可以考(kao)慮(lv)以修(xiu)訂《商業銀行(xing)(xing)法》等(deng)相(xiang)關法律為契機，進一步細化(hua)和(he)明(ming)確銀行(xing)(xing)破產債權等(deng)級序(xu)列，將TLAC非資(zi)本債務工具的清償(chang)順(shun)序(xu)和(he)損失吸收(shou)能力進一步明(ming)確化(hua)、清晰化(hua)，更好地保障各類債權人(ren)在處(chu)置階段的合法權益，確保處(chu)置程序(xu)有序(xu)展開。
金融(rong)(rong)(rong)是(shi)經營管理風(feng)險的行業(ye)，防范化解金融(rong)(rong)(rong)風(feng)險是(shi)金融(rong)(rong)(rong)工作的永恒(heng)主(zhu)題。人民銀行堅(jian)持(chi)以習近(jin)平新時代中國(guo)(guo)特(te)色社(she)會主(zhu)義思想為(wei)指導，深入學習貫(guan)徹落實黨的二十(shi)大精神(shen)，走中國(guo)(guo)特(te)色金融(rong)(rong)(rong)發展之路，持(chi)續(xu)抓好(hao)金融(rong)(rong)(rong)改革發展穩定(ding)工作，建立維護穩定(ding)的金融(rong)(rong)(rong)長效機(ji)制(zhi)，牢牢守住不發生系(xi)統性金融(rong)(rong)(rong)風(feng)險的底(di)線。
最(zui)后，感謝(xie)各界對金融工作的關心和(he)對人民銀行(xing)工作的支(zhi)持(chi)！再次祝(zhu)賀金融街論壇(tan)隆重舉辦并取(qu)得圓滿(man)成功！
謝謝大家！